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Colombia tiene dos importantes desafíos para el desarrollo rural que se entrecruzan e influyen mutuamente: la situación de la tierra —caracterizada por el bajo acceso, la alta informalidad, la concentración y las importantes limitaciones para su formalización y uso—, y la expansión de los cultivos ilícitos, enmarcada por la alta dependencia de las poblaciones rurales a esta economía y la presión de los actores armados ilegales.

Desde la perspectiva de la política pública, y en el marco de la discusión sobre las alternativas posibles, hay un debate abierto sobre el impacto que podría tener el acceso a la tierra y su formalización en la contención y disminución de los cultivos ilícitos, así como en el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades que dependen de ellos. Lo anterior, entendiendo el acceso a la tierra y su formalización no como una estrategia aislada, sino como parte de una política de desarrollo rural integral.

Como un aporte a esta discusión, en la Fundación Ideas para la Paz (FIP) nos propusimos estudiar las condiciones y medidas necesarias para que el acceso a la tierra contribuya de manera sostenible a la integración social y productiva de las familias que dependen de los cultivos ilícitos.

Como base de este ejercicio, analizamos la manera en que la informalidad en la tenencia de la tierra, su concentración y difícil acceso, han sido factores importantes para el surgimiento, crecimiento y permanencia de los cultivos ilícitos. También analizamos cómo la expansión de estos cultivos, dinamizada por el fortalecimiento del narcotráfico y la intensificación de conflicto armado, ha tenido impactos sobre la tenencia de la tierra, el uso del suelo y el ordenamiento territorial.

También identificamos los efectos potenciales de acceso a la tierra y la formalización en las zonas con plantaciones de coca, teniendo en cuenta la heterogeneidad y desigualdad de la población involucrada en estos cultivos. Como se verá en este texto, la formalización se enfrenta a múltiples dificultades legales, técnicas y materiales.

Con base en este trabajo proponemos las siguientes recomendaciones:

  1. Diseñar las intervenciones a partir del análisis riguroso de las condiciones sociales y económicas de la población rural, adoptando como objetivos el cierre de la frontera agrícola, la sostenibilidad ambiental y la integración social y productiva.
  2. Definir la población objetiva, teniendo en cuenta la heterogeneidad y desigualdad de la población involucrada en los cultivos de coca (incluyendo el enfoque de género).
  3. Adoptar medidas alternativas de acceso a la tierra para las familias que tienen bajas probabilidades de formalización de sus predios o que están ubicados en territorios con limitaciones muy grandes a los usos del suelo.
  4. Es urgente y necesario identificar y desarrollar mecanismos jurídicos innovadores, acompañados de un sistema de control fuerte y funcional. Esto podría requerir de un régimen transicional que permita hacer frente a los múltiples obstáculos legales y técnicos a los que se enfrenta el acceso a la tierra y su formalización.
  5. Articular los distintos procesos de focalización y los programas que tienen implicaciones para el ordenamiento territorial. Se requiere poner en diálogo el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), con el Plan de Zonificación Ambiental, los instrumentos de planificación de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y los planes de ordenamiento social de la propiedad de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
  6. Superar el sesgo agropecuario en los programas de sustitución de cultivos ilícitos. Resulta prioritario abrir el abanico de las opciones posibles, dando lugar a proyectos agroforestales, de preservación del medio ambiente, turismo y prestación de servicios, entre otros.
  7. Acompañar los programas de acceso y formalización de la tierra —en el marco de la sustitución de cultivos— con otros complementarios dirigidos a apoyar la producción y la comercialización, el acceso a tecnologías y la diversificación de las fuentes de ingresos con actividades no agrícolas.
  8. Fortalecer las líneas de crédito para pequeños cultivadores y las cooperativas de crédito locales.
  9. Mitigar los efectos colaterales que puede producir el acceso a tierra y la formalización en condiciones de debilidad institucional y distorsión económica.